Может имеют в виду тех, у кого паспорта ещё нет?
"Поправками устанавливается, что лицо, отказавшееся от оплаты проезда, обязано покинуть транспортное средство в ближайшем остановочном пункте, однако эта обязанность не распространяется на лицо, не достигшее возраста 16 лет, следующее без сопровождения взрослого."
а паспорт-то с 14 лет